我国的行政法律制度

　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
　　党的十九大描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。习近平总书记指出：“能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”推进依法行政是推进全面依法治国的关键环节，法治政府建设是全面依法治国的重点任务。推进依法行政，建设法治政府，主要依靠行政法律制度的不断完善和有效实施。
　　行政法及其所确定的行政法律制度，是保障、规范、监督行政管理活动的法律规范的总和，为法治政府建设、依法行政提供了基本依据和制度保障。改革开放以来，我国持续加强行政立法和行政法律制度建设。现行有效的法律有276部，行政类法律就有90部，占比近1/3。加之绝大多数的行政法规、地方性法规、规章都属于行政法范畴，我国行政法数量众多，行政法律制度建设取得了丰硕成果。
　　党的十九届四中全会提出把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，推动各方面制度更加成熟更加定型。明确要求坚持和完善中国特色社会主义法治体系，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。这为下一步完善行政法律制度指明了方向，提供了基本遵循。
　　下面，我结合学习党的十九届四中全会精神的心得体会，就我国的行政法律制度建设的一些基本情况做一汇报，主要包括三个方面：我国行政法律制度建设的主要成就、面临的主要问题以及对策建议。
　　一、主要成就经过改革开放以来四十多年的发展，我国行政法律制度实现了三个全面：全面涵括各行政领域、全面调整行政权各运行环节、全面规范各类行政行为。从理论上讲，行政法大致由三个部分组成：一是关于行政权的授予和行政机关组织编制的法律规范，称为行政组织法；二是关于行政权的行使和运作的法律规范，称为行政行为法；三是关于对行政权的授予、行使、运作过程进行监督的法律，称为行政监督法，又称行政救济法。以下我将分别从这三个部分来介绍我国行政法律制度建设所取得的主要成就。
　　（一）行政组织法行政权力只能来源于法律授予，这是“法定职责必须为、法无授权不可为”这一公法原则的基本要求。授予行政机关职权，规定行政机关组织和编制的法律规范的总和就是行政组织法。一般来说，行政组织法应当包括各级行政机关的组织法和编制法、公物法和公务员法，分别对应实现行政任务的组织、物质和人力手段。
　　行政组织法律制度和行政编制法律制度。五届全国人大于1979年、1982年分别通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、国务院组织法是行政组织法体系中最重要的两部法律，分别规定了地方各级人民政府和中央人民政府的组织规则。在编制方面，全国人大没有专门立法，主要依靠国务院在1997年和2007年公布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》两部行政法规来调整。另外，还有一类部门行政法律规范，我们通常称之为“部门行政法”，包括公安领域的人民警察法、治安管理处罚法，卫生健康领域的基本医疗卫生与健康促进法、传染病防治法，市场监管领域的食品安全法、药品管理法，文化领域的公共文化服务保障法、文物保护法等等。这类法律规范数量很多，明确了政府各部门的法定职权，基本实现政府各部门职权法定。目前53个行使对外行政职权的国务院组成部门和机构，其中38个，法律已经规定了较为全面的行政职权，其他15个也都有某一方面或某几方面职权的法律。
　　公物法律制度。我国没有制定统一的公物法律规范。理论上一般把公物分为两类，一类是行政公物，主要由行政机关等公权力主体使用，作为保障机关运行、完成公共任务的物质基础，比如办公大楼、办公设施设备等。一类是公用公物，主要面向社会公众，供社会公众使用，如图书馆、博物馆和公园等。对于行政公物，国务院在2012年出台了《机关事务管理条例》。十八大后，中央出台了《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等一系列党内法规。对于公用公物，一般在不同领域分别规定，比如2017年十二届全国人大常委会制定了公共图书馆法。
　　公务员法律制度。2005年十届全国人大审议通过了公务员法。这部法律规定了公务员的职级、录用、考核、任免、奖励、惩戒等内容，为公务员法治提供了基本遵循。公务员法在2018年年底进行了一次全面修改，与公务员法和监察法配套的公职人员政务处分法也刚刚经全国人大常委会审议通过。以上是我国行政组织法方面的主要立法成果。
　　（二）行政行为法理论上一般把行政机关的行为分为两类，第一类是制定行政立法和行政规范性文件的行为，这类行为通常是针对普遍事项作出，规则可以反复适用，在学理上称为“抽象行政行为”；第二类是针对具体事项进行处理的行为，学理上称为“具体行政行为”或者“行政决定”。
　　行政立法制度和行政规范性文件制度。行政立法包括行政法规和规章，规章分为国务院部门制定发布的部门规章和地方人民政府制定发布的地方政府规章。2000年九届全国人大三次会议通过了立法法，对行政法规、行政规章的立法权限和立法程序进行了规定。立法法在2015年进行了一次全面修改，赋予了设区的市立法权，同时也对规章的立法权限进行了限定。另外，国务院还颁布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规，专门就行政法规和规章的制定程序问题进行规范。行政规范性文件又称“行政规定”，也就是俗称的政府“红头文件”，是行政机关在行政立法之外制定发布的具有普遍约束力的规则的统称。行政规范性文件曾经是法治政府建设的“重灾区”，乱发文、出台“奇葩”文件的现象时有发生，不仅侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，也损害了政府公信力。十九大后，国务院办公厅发布了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》等一系列文件，行政机关随意制发规范性文件的势头得到一定遏制。
　　在如何规范具体的行政行为方面，立法机关最初计划制定一部统一的行政程序规则，对所有的行政行为进行统一规范。但因为当时立法基础比较薄弱，制定统一的行政程序规则存在较大难度。于是“化整为零”“改批发为零售”，先选择各类行政行为中最亟需规范的制定单行法律。
　　行政处罚法律制度。1996年八届全国人大四次会议首先通过了行政处罚法。这部法律对行政处罚的种类、行政处罚的设定、处罚实施机关、处罚程序等问题做了规定，引入了听证制度，真正实现了“处罚法定”，有效改变了当时行政处罚“乱”和“滥”的局面，对规范行政处罚行为具有重要意义。
　　行政许可法律制度。参照行政处罚法的立法经验，2003年，十届全国人大常委会审议通过了行政许可法。行政许可法从源头上规范行政许可的设定权，明确了许可的时间和程序，提高了行政效率，也减少了行政机关利用许可寻租的空间，有力地推进了政府职能转变。尤其是行政许可法明确了部门规章不得设定许可，已经设定的需要进行清理，确需保留的由国务院发布行政法规予以保留，这对于限制各个部门自我扩权、过度干预市场具有很大意义。通过专门立法对行政许可进行规范在世界范围内也算是一项制度创新。2019年国务院出台了《优化营商环境条例》，巩固和深化了“放管服”改革成果，特别是明确国家严格控制新设行政许可并大力精简已有行政许可，推进“马上办、网上办、就近办”，优化行政许可服务，提高行政许可效率。（未完待续）