中国政法大学电子版 - 第1032期(2020年6月30日) - 第03版:学府学人      语音播报
 

我国的行政法律制度

———十三届全国人大常委会专题讲座第十七讲座发言稿(二)

作者:●马怀德



  行政强制法律制度。2011年,十一届全国人大常委会审议通过了行政强制法。这部法律明确了行政强制措施和行政强制执行需要遵循的规则,着力解决当时行政强制“软”和“乱”并存的问题。所谓行政强制措施,是指行政机关为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,对相对人的人身自由或财产实施暂时性控制的行为,比如在此次新冠肺炎疫情防控中,对病人、疑似病人、密切接触者等实施强制隔离和健康医学观察,就属于行政强制措施。所谓行政强制执行,是指当公民、法人或其他组织不履行行政决定时,由行政机关或者人民法院依法强制相关主体履行义务的行为。
  政府信息公开法律制度。国务院2007年公布的政府信息公开条例是行政行为法领域一部非常重要的行政法规。按照政府信息公开条例的规定,政府应当主动公开涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息,公民、法人和其他组织也可以依法申请获取政府信息。政府信息公开条例生效后,政府信息公开数量直线上升,对于保障公众知情权,推动透明政府和廉洁政府具有重要意义。政府信息公开条例在2019年4月份进行了修订,进一步回应了人民群众对于政府信息公开的需求。
  重大行政决策法律制度。2019年,国务院出台了《重大行政决策程序暂行条例》。《重大行政决策程序暂行条例》对重大行政决策行为进行统一规范,明确重大行政决策需要经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等程序,提高了行政决策科学化、民主化、法治化的水平。
  (三)行政监督法行政监督是国家监督体系重要的组成部分。行政权力是国家权力中对经济社会发展影响最直接,与人民群众关系最为密切的一种权力。有关行政监督的法律制度很多,包括监察、审计、预算、复议、诉讼赔偿等制度。但这些法律制度的功能有所不同,监察法、公务员法重在“管人”,行政机关工作人员有违法违纪行为,追究其个人责任。审计法、预算法重在“管钱”,对行政机关使用财政资金情况进行监督。行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法重在“管行为”,行政机关作出的行政行为违法,需依法撤销、变更、确认无效,违法行政行为损害当事人合法权益的,需依法予以赔偿。
  监察制度和公务员惩戒制度。2018年,行政监察法改为监察法,把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,对所有行使公权力的公职人员进行监察。公务员法对公务员的违法违纪行为,规定了谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分等监督和惩戒措施。
  审计监督制度和预算监督制度。根据审计法的规定,国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支等进行审计监督。审计部门在行使职权时,具有要求报送权、检查权、调查权、制止并采取措施权、通报权及处理权等多方面的权限。预算法规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算,经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。
  行政复议制度是行政系统内的一种特殊监督形式,指公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益,向上级行政机关申请复议,由复议机关作出复议决定的制度。1999年,九届全国人大常委会审议通过了行政复议法,该法明确规定了行政复议原则、复议案件受理范围、复议程序等内容。与行政诉讼制度相比,行政复议的优点在于便捷、效率高、专业性强、成本低。
  在行政法律制度中,最强有力的监督制度是行政诉讼制度和国家赔偿制度。我国1989年制定了行政诉讼法。这部法律规定,公民、法人和其他组织的合法权益受到行政机关侵害时,可以向人民法院提起诉讼,人民法院可以对行政行为的合法性进行审查,有权撤销、变更或者确认行政行为无效。行政诉讼法颁布施行至今一共进行过两次修改。1994年通过的国家赔偿法明确规定了行政赔偿与刑事赔偿的赔偿义务机关、归责原则、赔偿范围、标准和赔偿程序。2010年该法进行了一次系统修订。
  以上就是我国行政法律制度的基本情况。从上面的梳理我们可以看出,具有中国特色的行政法律体系日益健全,政府的各类行为基本纳入了法治轨道,形成了我国行政法律制度的“四梁八柱”。
  回顾我国行政法律制度建设和发展的历程,我们可以总结出以下几点经验:
  第一,始终坚持中国共产党的领导。我国行政法律制度带有明显的自上而下建构性特点,由党中央统筹协调,通过顶层设计和政治引领,集中各方面的资源和力量,不断推动行政法律制度建设和实践创新。
  第二,始终坚持人民立场。习近平总书记多次强调“我们必须始终坚持人民立场,坚持人民主体地位”“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”。我国行政法律制度建设始终坚持充分反映人民意愿,切实保障人民的利益,不断满足人民对公平正义的需求与向往。例如,2014年行政诉讼法规定“立案登记制”解决了原告告状难、起诉难的问题,“行政机关负责人出庭应诉制度”解决了行政诉讼“告官不见官”的问题;“放管服”“最多跑一次”等行政法治领域改革也充分体现了为民、便民的服务意识。
  第三,立足国情,兼容并蓄。一国的法律制度必须与其实际情况相适应才能实现良法善治。与此同时,法治作为人类政治文明发展的共同选择,体现着全人类共同的智慧成果,这决定了不同国家的法治建设经验存在着相互借鉴的可能。我国行政法律制度建设始终立足国情、放眼世界,从中国问题出发,博采众长,兼容并蓄,探索出了一条具有中国特色的行政法治之路。例如,行政处罚法、行政许可法、行政强制法被称为我国的“行政三法”,将这几类重要的行政行为提炼共性,单独制定“小法典”予以规范,既适应了现实需要,也充分体现了中国特色。
  第四,重视基层和实践经验。来自基层的实践探索和制度创新始终是我国行政法律制度建设最鲜活的素材和最强劲的动力。很多诞生于基层的有益制度和经验逐步被国家立法吸收,在全国范围内实施,对完善我国行政法律制度起到了重要作用。基层的探索创新与顶层设计形成了相互验证、相互补充的良好格局。例如,政府信息公开制度就起源于 20世纪 80年代以来的村务公开和厂务公开制度;2014年行政诉讼法修订中确定的集中管辖、行政机关负责人出庭应诉制度,也来自于各地法院的实践探索。
  二、面临的主要问题目前,我国行政法律制度数量可观,框架体系初具规模,但离党中央的要求、人民的期盼、全面依法治国的法治目标仍有差距,还不能完全满足国家治理体系和治理能力现代化的需求。以完备的法律规范体系为标杆,我国行政法律制度存在系统性不够、制度缺位、规范滞后、实施不理想等问题,亟待着力解决。
  (一)制度的系统性需进一步加强相比民法、刑法等其他部门法,行政法的特点被形象地称为“多如牛毛、朝令夕改、叠床架屋”。所谓“多如牛毛”是指规范数量,因为行政法所调整的社会关系非常广泛,行政法规范的数量很多。“朝令夕改”是指规范的稳定性不足,很多规范需要随着社会的发展进步和调整对象的变化而不断修改调整。“叠床架屋”是指规范层次复杂,既有法律、行政法规、地方性法规,还有部门和地方政府规章,甚至还有法规性文件、规范性文件等多个层次的规范。这些特征决定了行政法律规范是一个多领域、多层次、多变动的庞杂体系,法律规范之间重复、冲突、不协调、不衔接等问题十分突出。在我国行政法律制度的“四梁八柱”已经基本搭建起来的情况下,加强法律制度规范的系统性成为一个重要任务。
  (二)部分行政法律制度缺位首先,行政组织法依然是行政法律制度的薄弱环节。相关立法的规定比较原则、简单、陈旧。从实践来看,中央人民政府和地方各级人民政府的结构、规模、职能还未界定清楚,中央与地方的关系未完全明确,通过法律规范政府的组织和编制的目标尚未实现。在编制方面,目前仅有《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》两部行政法规,而缺乏国家层面的立法。由于组织法和编制法缺失,“定职责、定机构、定编制”的“三定”规定是实践中各级行政机关组织机构、配置资源的重要依据。但“三定”规定毕竟不是法律,在稳定性和效力上都存在不足。
  其次,行政行为法方面,统一的行政程序法长时间缺位。虽然我国已经通过“行政三法”对主要行政行为进行了类型化的规范,但这些单行法律仅仅涉及某一个具体领域、某一项行政行为,无法把所有的行政执法活动都纳入法治轨道。很多现行法律没有规定的诸如行政收费、行政给付、行政奖励等行政行为就缺乏相应的程序规范,各种乱象也就难以避免。另外,行政征收和行政征用也缺乏专门立法。例如在本次抗击疫情过程中,各地政府依据突发事件应对法和传染病防治法征用了大量宾馆、酒店实施集中隔离,但相关条款都比较简略,对于征用情形、征用主体、征用程序等没有做细致规定。国务院曾经计划起草专门的行政收费法,对行政收费这类特殊的征收行为进行规范,但进展比较缓慢。
  再次,行政救济法方面,缺乏国家补偿的法律规则。一般认为,国家补偿是指国家公权力机关为了实现公共利益而实施的合法行为造成损害时,国家基于公平负担的原则向当事人提供救济的制度。我国目前还没有对国家补偿进行统一立法,国家赔偿法中也没有涉及国家补偿的规则。行政许可法规定了依法变更或撤回生效许可的行政补偿,《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了房屋征收的补偿,但适用范围都比较有限。例如本次疫情防控过程中,多地征用了私人场所实施集中隔离,但如何对这些私人场所的所有者进行补偿,依据什么标准补偿,就缺乏统一的规定。行政裁决制度散见于各单行法中,行政裁决的主体、程序和法律后果不一致,缺乏统一规范的规定。
  (三)部分法律制度较为滞后党的十八大以来,全面深化改革取得了突破性进展,行政领域中诸多改革举措已经取得了显著效果,应当及时将改革成果上升为法律规范,解决行政法律制度滞后性问题。(待续)
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